Por Alan Cassani 

A menudo, de forma estacional, oímos al gobernador de turno nombrar la “mala palabra” de la política interna subnacional: la coparticipación. El tema suscita mucha polémica y opiniones divididas, pero también plantea interrogantes que nadie parece dispuesto a responder: ¿Cuándo la coparticipación comenzó a ser un problema?, y más aún, ¿por qué parece ser un nudo gordiano que solo asfixia a nuestra República? Es necesario revisar nuestra historia para entender por qué nuestros gobernantes prefieren volver a épocas preconstituyentes, donde las provincias se regían por pactos, en vez de encomendarse a las labores legislativas necesarias para zanjar este problema formalmente.

La Constitución original, la de 1853, en su artículo cuarto establecía la estructura del tesoro del gobierno federal, conformado por valores capitales, sus rentas, bienes nacionales, contribuciones directas o indirectas impuestas por el Congreso, derechos de aduanas, créditos, entre otros. Por otro lado, el tesoro de provincia que, como lo explicó el prócer Juan Bautista Alberdi,  surge directamente de uno de los principios interpretativos de la Constitución Nacional: las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al gobierno federal. 

De este modo, no hay conflicto alguno con los recursos expresamente delegados, y tampoco encontramos mayor polémica con aquellos completamente reservados a las provincias (entre ellos, los tesoros, los bienes mostrencos, los bienes intestados o multas por contravenciones de estatutos locales). Distinta es la situación de las facultades concurrentes como la renta y locación de tierras públicas y las contribuciones directas o indirectas, las cuales pueden ser establecidas tanto por la provincia como por la Confederación.

¿Qué sucede cuando se genera una colisión entre autoridad nacional y autoridad provincial? La respuesta es simple, pero no sencilla, y no es otra más que el orden de prelación. Este principio, consagrado en el histórico artículo 31, enuncia que la Constitución, las leyes federales, y los tratados internacionales son la ley suprema de nuestra nación. El brillante reparto fiscal que concibió la Constitución de 1853 hacía innecesario prever un régimen de coparticipación, pues el origen de los fondos estaba bien diferenciado. Sin embargo, este equilibrio cedería ante una realidad empírica, una “puerta sin llave”: El avance del Estado nacional sobre los recursos provinciales, blandiendo el martillo de la supremacía federal.

La década de 1930 fue el parteaguas para que el sistema de distribución de la recaudación se volviera un problema para la organización política de la República. Los efectos comerciales negativos de La Gran Depresión no tardaron en repercutir en el sistema de recaudación nacional. El cierre de mercados y el derrumbe comercial golpeó fuertemente a un estado predominantemente aduanero como el argentino, que se sustentaba casi en un 80% del modelo agroexportador. Este contexto dio lugar a una lógica de la emergencia que suscitó una corriente de reformas tendientes a la expropiación definitiva de la autonomía tributaria de las provincias.

Hitos como la creación del Impuesto a los Réditos, Ley 11.682 (“padre” del actual impuesto a las Ganancias) en 1932, o la del Impuesto a las Ventas de Mercaderías (Ley 12.143) en 1934 generaron un descalabro de tales magnitudes que la Nación pasó de recaudar un promedio del 55% de los recursos tributarios del país a un vigoroso 85%, generando que las provincias pasen a ser dependientes de las transferencias.

Como acostumbramos a ser testigos, impuestos que han sido establecidos con promesas temporales son prolongados indefinidamente, y aunque el Crack del 29’ ya sea “agua vieja”, sus “parches” siguen tan vigentes como pueden estar.

En el camino, entre los años 30 y la actualidad, se dictaron varias leyes que buscaban formalizar el reparto tributario, pero a efectos de no extenderme en demasía, reseñaré brevemente la más relevante. En 1973 se sancionó la Ley Modelo, Ley 20.221, considerada como la mejor, y más federal, ley técnica que tuvo el país. El reparto era equitativo para Nación y provincias (48,5%) con 3% reservado para un Fondo de Desarrollo Regional, y cuya vigencia vencía el 31 de diciembre de 1984, por lo que era imperativo que el Congreso Nacional sancionara una ley que la reemplazará antes de esa fecha.

El gobierno, políticamente enclenque, de Raúl Ricardo Alfonsín entendió que permitir la caducidad de la Ley Modelo le dotaría a su Secretaría de Hacienda más poder, pudiendo generar sus consensos con la tan famosa doctrina del “Látigo y la Chequera”. El resultado de la estrategia Alfonsinista no pudo ser otra que el caos; su caducidad sin reemplazo generó un hoyo negro jurídico que el Ejecutivo Nacional intentaba parchear con pactos bilaterales, convenios transitorios y “Conferencias Financieras”. 

En 1988 el flamante Congreso, con un radicalismo mermado que el año pasado había perdido su mayoría propia ante un peronismo consolidado como la principal fuerza de la oposición, inauguró el año con su nueva Ley de Coparticipación Federal de Recursos Fiscales (Ley 23.548). 

La Ley 23.548 claudicó todos los criterios objetivos y técnicos que consolidó la Ley Modelo, y fijó la coparticipación a coeficientes fijos completamente arbitrarios basados en simpatías políticas, además de no repartir impuestos con ‘’asignación específica’’ (punto clave para entender la nueva lógica fiscal que se aplicaría desde ese momento) y, sobre todo, tenía carácter de transitoria. 

Más adelante, la reforma constitucional de 1994 impuso al Congreso la obligación de sancionar una “ley convenio sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos”, además de una cláusula transitoria, la sexta para ser exacto que establece un plazo de hasta fines de 1996 para ser sancionada.

Henos aquí, y casi 40 años después de la Ley 23.548 este es el panorama:

Jamás se sancionó la ley definitiva que reemplazaría a la “transitoria”.

La obligación legislativa formalizada en el artículo 75 inc. 2 de la Constitución Nacional y su Cláusula Transitoria Sexta siguen ahí, para quien quiera leerlas, esperando a quien decida darle la importancia que tienen, si es que aún cuentan con alguna.

La Nación comenzó a crear impuestos no coparticipables, como las Retenciones o el Impuesto PAIS, repartiendo así menos de 45 centavos por cada peso de ingresos efectivos que recibe.

La doctrina del “Látigo y la Chequera” se encuentra en una vigencia inefable, y no escapa a ningún gobierno, que intercambia transferencias discrecionales (las famosas ATN) u obras a cambio de apoyo político o legislativo para alguna ley de su interés.

Finalmente, volvimos al pactismo; una especie de Neo-Pactismo que nos retrocedió a épocas donde caudillos de poncho y pañuelo se medían para intentar obtener un reconocimiento de los “gringos” de Buenos Aires.

Un país federal se cimenta sobre reglas claras, transparencia y equilibrio. Sueño con un país donde los legisladores se ocupen de lo importante, y no solo de lo que está de moda.

(*) Alan Cassani 

Abogacía, Universidad Nacional del Nordeste

Fuentes:

Alberdi, J. B. (1858). Sistema económico y rentístico de la confederación argentina.

Hernández, A. M. (2023). Federalismo y constitucionalismo provincial.

Instituto Argentino de Análisis Fiscal. (2025). 32 años de Coparticipación en Argentina. La distribución efectiva de recursos entre la Nación, las Provincias y CABA. https://www.iaraf.org/index.php/informes-economicos/area-fiscal/652-informe-economico-2025-07-27