Por: Paola Dos Santos (*)
Las inversiones públicas forman parte de una agenda de políticas económicas a favor del empleo tanto en una perspectiva a largo plazo como en la respuesta coyuntural a las crisis económicas.
El surgimiento de los Sistemas Nacionales de Inversión Pública en América Latina se encuentra de la mano con el desarrollo de los sistemas u organismos de planificación en la región, si bien estos últimos surgen tempranamente en la primera mitad del siglo pasado.
Hacia fines del siglo pasado, en el marco de la planificación, surge la necesidad de regular y mejorar las actuaciones del Estado en este orden, entonces aparecen en escena los sistemas nacionales de inversión pública. Es así como en los años 70s: Chile, Argentina y Colombia son los primeros países de la región en iniciar sus esfuerzos, a través de la creación de sus sistemas nacionales de inversión pública, en una primera etapa con énfasis hacia los proyectos y/o con responsabilidades en los presupuestos de inversión.
Se han realizado varias asesorías a los gobiernos a fin de incrementar la participación de microempresas y la creación de empleo a través de mejoras en el diseño de los proyectos, los procedimientos de licitación y en el entorno regulatorio relacionado a las contrataciones públicas. A su vez, durante las crisis económicas tales como la actual crisis financiera nacional e internacional que estamos atravesando debido a la pandemia del COVID-19, crece la valoración de las inversiones públicas como un elemento clave de los paquetes anti cíclicos que buscan compensar en forma parcial la baja actividad del sector privado.
En los últimos años Paraguay ha desarrollado modalidades alternativas de financiamiento de la inversión pública, las cuales se han ido sumando al financiamiento tradicional, a fin de buscar y fomentar la inversión en el país ante la imperiosa necesidad de mayor y mejor infraestructura. Con estas modalidades de financiamiento alternativas se espera otorgar un mayor dinamismo a la economía en forma sostenida, y es ahí en donde esta actividad tan importante se fusiona con lo que hace a las contrataciones públicas.
Se ha avanzado bastante en el objetivo de promover la participación del capital privado incluso en el financiamiento de las inversiones públicas, lográndose adjudicar en tiempo récord la ejecución de obras en el marco de las leyes de asociación público – privada y de proyectos llave en mano. Si bien estas modalidades de inversión podrían ser más costosas financieramente, presentan la ventaja de ser incluso más eficientes en los tiempos y calidad de obras.
La discusión teórica ya sea entre la ciudadanía en general y los políticos radica en que estos nuevos desafíos abarcan la necesidad de elevar la presión tributaria, no sin antes fortalecer los sistemas de monitoreo y las evaluaciones de impacto para conocer el retorno específico de cada guaraní utilizado en dicha inversión. Para todo este conjunto de trabajo existe el Sistema Nacional de Inversión Pública el cual tiene a la ley 2051/03 como uno de sus brazos motores.
El sector público realiza inversiones en forma permanente, a través de programas especiales que tienen como propósito desarrollar acciones encaminadas a mitigar o eliminar las carencias sociales. Este proceso se lleva a cabo a través de las unidades operativas de contrataciones de los distintos ministerios, entidades descentralizadas, fondos sociales y municipalidades. Las inversiones públicas forman parte del gasto público y que se mencionan en el Presupuesto General de la Nación como gastos corrientes y de capital.
A fin de superar las debilidades que presenta el proceso de inversión pública en el país, así como para potenciar los instrumentos de planificación y programación de las inversiones y apoyar a la vez una mejor y más eficiente asignación de recursos de inversión a proyectos bien formulados y evaluados, se hace necesario que todo este proceso sea ejecutado bajo las directrices de un Sistema Nacional de Inversiones Públicas. En Paraguay este sistema es administrado por la Dirección de Sistema de Inversión Pública, dependiente de la Subsecretaría de Estado de Economía, cuya creación tuvo origen en la ley N° 4394/11. [1]
El SNIP surgió en el año 2012, fruto del consenso del Gobierno, específicamente con la firma del convenio entre el Ministerio Hacienda y la Secretaria Técnica de Planificación y Desarrollo (STP). Es el resultado de una visión de Estado para contar con un sistema de formulación y evaluación de proyectos de inversión, que responda a criterios técnicos definidos por el propio Estado, identificando de esa manera sus necesidades, lo que se constituye en una herramienta de soberanía en el desarrollo de su destino.
La Dirección General de Inversión Pública (DGIP) de la Subsecretaría de Estado de Economía, tiene como objetivo dirigir y administrar el Sistema Nacional de Inversión Pública y el Banco de Proyectos; elaborar normas técnicas, metodologías de formulación y evaluación de proyectos, y los procedimientos de presentación de proyectos de inversión al Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), incluidas las concesiones y APP (Alianza Público – Privada), dictaminar la viabilidad de estos proyectos, durante su ciclo de vida, informar a las autoridades sobre el estado de ejecución de la inversión pública, evaluar y proponer políticas de Inversión Pública.[2], por lo tanto esta dirección es la encargada de coordinar todos los proyectos que luego podrán verse reflejados en las contrataciones que hacen a la inversión pública por la cual trabajan de las UOC de las distintas entidades y la Dirección General de Contrataciones Públicas como ente regulador de los procedimientos para el llamado a licitaciones.
El Sistema Nacional de Inversiones Públicas es un conjunto de normas, instrucciones, procedimientos e instrumentos técnicos que tienen por objetivo, en el contexto de un Estado moderno, ordenar el proceso de inversión pública para poder concretar las opciones de inversión más rentables desde el punto de vista económico y social, considerando los lineamientos de la política de gobierno. El SNIP opera en el marco de las políticas macroeconómicas, sectoriales y regionales bien definidas en un plan de desarrollo, las cuales servirán de referencia para la selección y priorización de proyectos a ser ejecutados.
Los proyectos de inversión del SNIP deben estar vinculados a los procesos de planificación, de presupuesto y a los sistemas de organización y gestión gubernamental vigentes.
Si la finalidad del SNIP es optimizar el uso de los recursos públicos destinados a la inversión, mediante el establecimiento de principios, procesos, metodologías y normas técnicas relacionados con las diversas fases de los proyectos de inversión, entonces se hace imperativo el trabajo en conjunto en lo que hace a las planificaciones de las contrataciones públicas de las diferentes entidades y el trabajo regulador de la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas a través del SICP, ya que la inversión pública responde a un conjunto de actividades planificadas y relacionadas entre sí, que mediante el uso de insumos genera productos dentro de un periodo determinado y apunta a solucionar un problema, promover el desarrollo o mejorar una situación específica como una intervención limitada en el tiempo, la utilización total o parcial de los recursos públicos cuyos beneficios se generen durante la vida útil del proyecto y que también estos beneficios puedan ser independientes a otro proyectos. Este tipo de inversiones lo vemos identificados dentro del marco legal de la ley N° 2051/03 de Contrataciones Públicas con sus diferentes denominaciones y procesos legales cuya regulación se encuentra en manos de la Dirección General de Contrataciones Públicas, como ya se ha mencionado anteriormente.
La ley N° 6490 de Inversiones Públicas, en su artículo N° 5 que habla del ámbito de aplicación dispone que la misma se aplicará a todos los proyectos de inversión pública de los Organismos y Entidades del Estado y demás instituciones[3], por lo tanto, esta primera planificación y evaluación de todos los proyectos que puedan existir en el “Banco de Proyectos”, son analizados a la luz de la objetividad que traza un camino dentro de lo que corresponde a las inversiones en la formulación de un Presupuesto General de la Nación con una financiación eficiente a fin de que las inversiones en obras y servicios públicos puedan ser realizadas en el momento apropiado y acorde a las necesidades de todas las entidades que también son sometidas a una planificación estricta de las mismas mediante la UOC.
A la vez, debemos tener noción de que los fondos para financiar la inversión pública provienen de recursos del presupuesto y recursos extra presupuestarios. Sin embargo y en busca de claridad administrativa y financiera, los recursos de inversión pública son discriminados por su fuente de origen como bien sabemos. Estos fondos pueden provenir incluso de préstamos de entidades internacionales, a fin de concretar licitaciones nacionales o internacionales de carácter público, según sus reglamentaciones y marcos legales para que el desembolso sea realizado. Esto también se encuentra totalmente regido bajo la ley N° 2051/03 de Contrataciones Públicas. Otro matiz para lo que hace al financiamiento son las Alianzas Público – Privada (APP), en donde el sector privado actúa como una fuente de financiación para el proyecto. Esta se encuentra regida dentro del marco legal de la ley N° 5074/13 de Contratos de Construcción o Licitación con Financiamiento o “Llave en mano”.
Las instituciones de inversión pública deben realizar sus operaciones de contratación de las adquisiciones de bienes y servicios, así como los procesos de programación, recepción, almacenamiento y contabilización bajo la normativa establecida en la ley N° 2051/03 y regidas por las disponibilidades financieras que son aprobadas en el Presupuesto General de la Nación, el cual ha sido formulado de acuerdo a todas las necesidades presentadas por las diferentes entidades públicas y gubernamentales para su consideración dentro del mismo y la ejecución de los proyectos que pueden ser anuales o plurianuales deberán ser sometidos a una evaluación.
Una de las funciones de la Dirección General de Inversiones Públicas es la de realizar las evaluaciones de resultados, de impacto y ex post a los proyectos que han sido seleccionados en coordinación con la Secretaría Técnica de Planificación[4], por lo tanto, el papel que juegan las contrataciones públicas en la ejecución y demostración pragmática de la factibilidad de los proyectos del SNIP es fundamental para que la macroeconomía nacional tenga una coherencia con lo que hace al Plan Nacional de Desarrollo, a fin de que muchas carencias y necesidades puedan ir siendo subsanadas en el largo plazo, mediante la ejecución de proyectos viables y la eficiente distribución de los recursos públicos a través de las financiaciones que son colocadas con una limitación de las disponibilidades en el presupuesto anual.
Actualmente el Estado Paraguayo, como resultado del confinamiento a causa de la pandemia del COVID-19, registró una menor cantidad de ingresos en sus arcas ante una paralización de la economía, motivo por el cual en el año 2020 tuvo que recurrir al endeudamiento externo de aproximadamente USD 1.600 millones para hacer frente a las necesidades que demanda el sector económico. Esta coyuntura colocó a las contrataciones públicas en una situación sumamente especial debido a que las mismas deben ser ejecutadas con mayor rapidez o quizás muchos llamados deban ser dejados de lado por este año atendiendo a que el país requiere de otras prioridades por la situación de contingencia y que no se encontraban presupuestadas con anterioridad. Mismo problema en la actualidad lo estamos atravesando con las carencias de medicamentos para tratamientos en UTI debido a la ineficiencia en la gestión pública que hace a las contrataciones, como así también a la compra de vacunas.
Se debe destacar el rol que juega la inversión pública en cualquier estrategia de desarrollo. Es importante considerar una nueva visión de la inversión pública, en la cual el rol de ésta debe seguir fortaleciéndose dentro de la estrategia de desarrollo del país, procurando monitorear su aporte a la calidad de la democracia en cuanto a su consolidación y gobernabilidad, sin descuidar los criterios técnicos y la sustentabilidad que debe regir al gasto público.
Si bien el presupuesto del Estado depende de los ingresos a las arcas fiscales, la articulación entre entidades públicas y privadas permite ampliar el ámbito de los recursos para las iniciativas de inversión. El desafío está en lograr coordinar los intereses del sector privado con las prioridades y líneas estratégicas de desarrollo del sector público. Sin embargo, antes de coordinarse con el sector privado se requiere a lo menos de un sector público medianamente articulado y más fuerte institucionalmente.
Es necesario considerar la relevancia de evaluar de manera cuantitativa y cualitativa, tanto antes como después, los efectos e impactos que produce la inversión pública. Para que este proceso sea articulado de manera eficiente, las contrataciones públicas deben ser administradas de la misma manera y realizar un trabajo operativo en conjunto con todas las entidades involucradas en el procedimiento, a fin de que la ejecución de los proyectos presentados por la SNIP y avalados en el PGN sean el fiel reflejo del objetivo que ha tenido la creación de todas estas instituciones y que se logre con ello el impacto positivo que se espera dentro de la macroeconomía nacional.
(*) Msc. Paola Dos Santos Formigli
Coordinadora de Homenajes
[1] http://snip.hacienda.gov.py/normativas/ley_4394.pdf
[2] http://snip.hacienda.gov.py/Snip_Web/portal/SNIP-paraguay.html
[3] Ley N° 6490 de Inversiones Públicas, Título II – Ámbito de aplicación y estructura del SNIP
[4] Ley 6490 de Inversiones Públicas – Artículo 8
